Plus d'argent comptant : Pourquoi on a besoin d'une loi sur le réinvestissement communautaire pour amener les institutions financières à faire leur part pour résoudre la crise de logements abordables au Canada Huitième exposé de position de la CCRC (Novembre 1999)

Résumé

I. Les besoins en logements abordables au Canada

II. Les institutions financières et le financement de logements abordables au Canada : un fossé à combler

III. Le Community Reinvestment Act américain : encourager le financement de logements abordables

IV. Une loi sur le réinvestissement communautaire au Canada : encouragerait les institutions financières à faire leur part pour résoudre la crise de logements abordables

(a) En quoi devrait consister une loi canadienne sur le réinvestissement communautaire (LRC)?

(b) Incidence d'une LRC canadienne sur le financement de logements abordables

V. Recommandations visant à combler les lacunes des lois et politiques du gouvernement canadien

Selon plusieurs rapports portant sur la question, il existe une pénurie de logements à prix abordable au Canada. Par exemple, la Fédération canadienne des municipalités estime qu'au cours de la prochaine décennie, on aura besoin d'environ 45 000 nouveaux logements locatifs par an, sans compter les maisons unifamiliales détachées. Il existe également des preuves irréfutables à l'effet que les institutions financières canadiennes, surtout les banques, ne fournissent pas un financement suffisant pour permettre la construction de nouveaux logements à prix abordable et qu'elles font preuve de très peu de souplesse en ce qui a trait aux critères d'approbation des demandes de financement et ce, tant pour les projets de construction et pour l'octroi d'hypothèques aux personnes à faible revenu.

Tel que le mentionnent clairement plusieurs rapports [par ex., Énoncé des choix possibles en vue de l'adoption d'une politique nationale en matière d'habitation : Appel à l'action (Fédération canadienne des municipalités; juin 1999) et le rapport du Groupe de travail municipal sur les sans-abri de Toronto (rapport Golden; 1998)], il est essentiel que tous les paliers de gouvernement augmentent le financement alloué au logement. Les gouvernements canadiens ­ en particulier le gouvernement fédéral ­ peuvent aussi prendre d'autres mesures pour s'assurer que les institutions financières accordent le financement nécessaire aux projets de construction de logements et aux individus solvables. Il existe, aux États-Unis, des lois qui, depuis plus de 20 ans, incitent les institutions financières à faire leur part en accordant des prêts aux particuliers ayant une bonne cote de solvabilité et en finançant les projets d'aménagement immobilier méritoires.

Les lois en question, le Home Mortgage Disclosure Act (HMDA) et le Community Reinvestment Act (CRA), exigent que les institutions financières divulguent leurs dossiers en matière d'octroi de prêts, d'investissements et de services offerts aux consommateurs, et ce, pour chaque succursale et chaque quartier du pays. Le dossier de chaque institution est examiné et coté régulièrement par des organismes gouvernementaux de réglementation. Les institutions qui obtiennent une mauvaise note sont tenues de prendre des mesures correctrices et peuvent se voir refuser la participation à des projets d'expansion ou de fusion.

Grâce à ces lois, les institutions financières ont investi plus d'un billion de dollars dans des quartiers et des collectivités habités en majorité par des personnes à revenu moyen ou faible ou par des minorités visibles. De ce montant, on estime qu'au moins 315 milliards ont été consacrés à la construction de logements à prix abordable. Parmi les institutions financières qui, après examen de leur dossier, ont reçu une mauvaise note et ont été obligées de prendre des mesures de redressement ou se sont vu refuser l'acquisition d'une autre institution, mentionnons la Harris Bancorp de Chicago, une filiale de la Banque de Montréal, et Waterhouse, une filiale de la Banque Toronto-Dominion.

Les dispositions du HMDA et du CRA relativement à la divulgation et à l'examen des dossiers des banques sont entièrement applicables aux banques et autres institutions de dépôt canadiennes. Toutefois, notre secteur bancaire étant beaucoup plus concentré, les sanctions imposées pour un rendement médiocre devraient être plus sévères que le simple refus de participer à un projet d'expansion ou de fusion. On pourrait, entre autres, interdire la participation à des marchés publics et annuler les marchés actuels; exiger que l'institution tienne des réunions publiques pour présenter les mesures qu'elle compte prendre pour améliorer son dossier; et imposer des amendes et des surtaxes spéciales.

Si de telles lois venaient à être adoptées au Canada, on peut raisonnablement estimer qu'au cours de la prochaine décennie, les institutions financières investiraient environ 15 milliards de dollars dans des projets de construction de logements à prix abordable à travers le pays.

Dans le livre blanc intitulé «La réforme du secteur des services financiers canadien», publié en juin 1999, le ministre fédéral des Finances Paul Martin propose d'obliger les institutions financières à divulguer certains des renseignements exigés par les lois américaines, tels que l'emplacement des succursales ouvertes et fermées, et de créer une agence gouvernementale chargée d'examiner les dossiers des institutions financières au chapitre des services offerts aux consommateurs, en particulier aux personnes à faible revenu. Cependant, M. Martin ne propose aucune mesure concernant la divulgation, pour chaque collectivité, du nombre de prêts octroyés aux petites entreprises et des fonds investis dans des projets de développement communautaire, notamment la construction de logements à prix abordable. M. Martin n'a pas non plus prévu la mise en place d'un système d'examen et de surveillance, ni aucune sanction pour les institutions qui affichent un piètre dossier au chapitre des prêts, des investissements ou des services.

Si Paul Martin et le gouvernement fédéral ne rectifient pas ces lacunes et les autres failles de l'énoncé de politique (voir Section VI : Recommandations, pour plus de détails), il sera impossible de rendre les institutions imputables si elles offrent des services de piètre qualité, ou si elles refusent des prêts et des fonds à des particuliers, des entreprises ou des projets de développement communautaire méritoires. Sans ces mesures de reddition de comptes, les institutions financières ne seront pas motivées à servir tous les Canadiens de façon juste et équitable ou à faire leur part pour aider à résoudre la crise de logements à prix abordable au Canada.

Le terme «logement abordable» est souvent utilisé de façon vague et peut tout signifier, depuis une maison dont le prix est abordable pour ceux qui accèdent à la propriété pour la première fois, jusqu'à des logements subventionnés dont le loyer est établi en fonction du revenu. La question-clé est : «abordable pour qui»? Dans le présent exposé de position, le terme «logement abordable» renvoie aux logements abordables pour les prestataires de l'aide sociale, les personnes souffrant d'une invalidité ou les pauvres ­ individus, familles avec enfants à charge, familles mono-parentales et personnes âgées à faible revenu.

Puisque le marché privé n'a pas, dans l'ensemble, produit suffisamment de logements à prix abordable, cette responsabilité est retombée principalement sur les secteurs public et non lucratif. Historiquement, grâce à une combinaison de logements subventionnés, coopératifs et sans but lucratif, les gouvernements ont fourni ou ont aidé à créer des logements à des prix en deçà de ceux du marché. Toutefois, depuis que le gouvernement a mis fin au financement du secteur du logement, on assiste à une crise croissante au Canada.

Dans son document intitulé Énoncé des choix possibles en vue de l'adoption d'une politique nationale en matière d'habitation : Appel à l'action, publié en juin 1999, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) emploie le terme «besoins impérieux» pour décrire la situation en matière de logements abordables :

La méthode de détermination des besoins impérieux de logement a été mise au point par la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL); elle permet de dénombrer les ménages qui n'ont pas les moyens de louer un logement convenable (ne dépassant pas 30% de leur revenu), adéquat et abordable dans leur milieu et qui rencontrent l'un ou l'autre des problèmes suivants:

Abordabilité ­ le coût de leur loyer monopolise plus de 30% de leur revenu brut

Taille adéquate ­ leur logement est trop petit par rapport à la taille du ménage et à sa composition

Qualité ­ leur logement ne comporte pas d'installations sanitaires complètes ou nécessite des réparations majeures

Cette mesure ne tient donc pas compte des personnes qui ont plus d'espace qu'elles n'en ont besoin et qui pourraient, raisonnablement, opter pour un logement à prix moyen. Selon nous, le terme «besoins impérieux» résume mieux la crise de logements abordables au Canada et c'est celui que nous retiendrons dans le présent document.

Selon les données de la FCM sur les ménages locataires qui éprouvent des besoins impérieux de logement, ces foyers «ont un revenu moyen de $14 600 (variant entre 11 600 $ à 17 500 $ par province). Ils consacrent en moyenne 47 % de leur revenu au paiement du loyer.» Le rapport de la FCM établit à 1,2 million le nombre de ménages locataires qui éprouvent des besoins impérieux de logement; ce chiffre ne tient pas compte des personnes qui vivent sur des réserves et du petit nombre de ménages propriétaires qui ont des besoins impérieux de logement. Le rapport indique aussi que ce nombre «a augmenté de façon dramatique entre 1991 et 1996, soit d'un tiers, passant de 849 000 à 1 151 000», et que «des indications préliminaires fournies par d'autres données laissent entendre que cette situation ne s'est pas améliorée au cours des dernières années, les augmentations de loyer l'emportant sur les augmentations de revenus.»

Le rapport donne également des statistiques intéressantes sur d'autres éléments reliés à l'abordabilité :

• Dans les grands centres urbains, plus de 90 000 ménages sont sur des listes d'attente pour des logements subventionnés. Il s'agit là d'une approximation très prudente, puisque les listes d'attente pour des logements sans but lucratif et les coopératives d'habitation ne sont pas comptabilisées avec exactitude, et parce que beaucoup de gens ne prennent pas la peine de faire une demande quand la liste est trop longue.
• On estime avoir besoin de 5 000 logements subventionnés supplémentaires à Toronto et d'environ 800 à Edmonton. D'autres villes ont aussi reconnu qu'il existait un besoin mais n'ont pas encore quantifié ce dernier.
• Au cours des cinq dernières années, les grandes villes canadiennes ont perdu plus de 12 000 logements locatifs, dont la plupart ont été transformés en condominiums.
• Les refuges pour sans-abri hébergent, chaque nuit, environ 300 personnes à Vancouver, 700 à Calgary, 800 à Edmonton, 250 à Ottawa et plus de 3 000 à Toronto.
• Selon les prévisions, on aura besoin, à l'échelle nationale, de 45 000 logements locatifs supplémentaires par an au cours de la décennie 2001-2010, sans compter les maisons unifamiliales détachées. Ces besoins dépassent de beaucoup les récents taux de production de logements locatifs : en 1998, par exemple, seulement 7 000 logements locatifs ont été créés.

Ces chiffres indiquent clairement qu'il existe, à lÕéchelle du pays, un besoin impérieux et croissant de logements abordables. Cependant, ils ne présentent qu'un côté des souffrances humaines reliées au fait de ne pas avoir de logement adéquat. Un foyer constitue le fondement sur lequel on s'appuie pour bâtir une vie productive pour soi et pour ses enfants. Sans un domicile, il est presque impossible de maintenir sa santé émotionnelle, physique et mentale, de trouver et de conserver un emploi, d'aller à l'école ou d'élever une famille. En plus d'être un élément essentiel au bien-être personnel et à une vie de famille stable, des logements adéquats sont également une des pierres angulaires de nos collectivités.

Un des premiers problèmes auxquels font face plusieurs responsables de projets de construction de logements abordables est le manque de capital initial pour défrayer les coûts de développement de leurs projets et obtenir un financement supplémentaire pour ces derniers. Tel qu'il en est question dans plusieurs rapports, par exemple, Énoncé des choix possibles en vue de l'adoption d'une politique nationale en matière d'habitation : Appel à l'action (Fédération canadienne des municipalités; juin 1999) et le rapport du Groupe de travail municipal sur les sans-abri de Toronto (rapport Golden; 1998), tous les paliers de gouvernement devraient prévoir des fonds pour combler cette lacune et d'autres du genre qui entravent la création de logements abordables au Canada.

Si, malgré les importants obstacles en matière de financement, un projet de construction de logements abordables peut être réalisé, la prochaine étape consiste habituellement à présenter une demande de financement à un organisme du logement subventionné par la province ou, si l'on cherche à obtenir des fonds privés, à présenter une demande à cet effet à la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL). Cette dernière peut assurer jusqu'à 95 % de la valeur de l'hypothèque pour les projets de construction de logements abordables. La SCHL fournit cette assurance moyennant des frais et en tenant compte de facteurs tels que le montant de l'acompte versé et s'il s'agit d'un bâtiment nouveau ou existant. Certains promoteurs de logements abordables disent avoir eu maille à partir avec les modalités de la SCHL relativement à de tels projets, parce que les frais dÕassurance exigés pour certains types de logements compromettent souvent le financement de ces derniers.

En plus des obstacles initiaux reliés au financement et à l'assurance, de nombreux promoteurs se heurtent à des difficultés quand il abordent les institutions financières dans le but d'obtenir du financement, et ce, même avec une garantie que l'hypothèque sera assurée par la SCHL. Parmi ces difficultés, citons des taux d'intérêt excessifs ou trop rigoureux et l'octroi de seulement une partie des fonds nécessaires. Ces obstacles injustifiés au financement de logements abordables ont été corroborés de façon systématique à travers le pays et constituent un des fossés que les gouvernements canadiens peuvent et devraient combler ­ tel qu'indiqué dans les sections subséquentes du présent document ­ en suivant l'exemple des gouvernements américains.

Les sections ci-après présentent également des mesures que les gouvernements canadiens ­ en particulier le gouvernement fédéral ­ peuvent et devraient adopter (étant donné qu'elles ont déjà fait leurs preuves aux É.-U.) pour rendre les banques et autres institutions financières plus enclines à financer les projets de construction de logements abordables et à assouplir leurs modalités de financement. Étant donné que les cinq grandes banques canadiennes prêtent, à elles seules, environ cinq fois plus d'argent par année que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux mis ensemble, les banques et autres institutions financières peuvent jouer un rôle clé dans la résolution de la crise de logements abordables.

Les personnes à faible revenu font également face à d'importants obstacles quand elles essaient de louer un appartement, d'acheter une maison ou d'obtenir une hypothèque.

Le plus important obstacle que doivent surmonter les personnes à faible revenu qui essaient d'obtenir des logements locatifs tient au fait que certains propriétaires exigent que le loyer ne représente pas plus de 25 à 35 % du revenu du locataire éventuel (méthode du rapport entre le loyer et le revenu»). Les tribunaux des droits de la personne du Québec et de l'Ontario ont déterminé que cette pratique était discriminatoire à l'endroit des femmes, des mères célibataires, des prestataires de l'aide sociale, des jeunes et d'autres groupes défavorisés.

La Charte québécoise des droits et libertés de la personne est la seule loi au Canada qui interdit la discrimination fondée sur la condition sociale et qui reconnaît des droits sociaux et économiques, bien que plusieurs autres codes provinciaux des droits de la personne interdisent la discrimination basée sur la réception de l'aide sociale ou d'autre forme de soutien public. Malheureusement, la Loi canadienne sur les droits de la personne ne fournit aucune protection contre cette forme répandue de discrimination. Un tribunal québécois des droits de la personne a déterminé qu'un propriétaire, qui avait rejeté la demande d'un locataire éventuel en invoquant le loyer proportionné au revenu, avait fait preuve de discrimination à son endroit en raison de sa condition sociale. Le propriétaire a supposé que la personne ne serait pas en mesure de payer son loyer, au lieu de communiquer avec ses anciens propriétaires ou créanciers pour vérifier sa solvabilité. La Cour d'Appel du Québec a confirmé la décision du tribunal (Québec (Comm. des droits de la personne) c. Whittom (1993), C.H.R.R. D/349, Leonard Whittom c. La Commission des droits de la personne du Québec et Johanne Drouin, Cour d'Appel, Province de Québec, Greffe de Montréal no 5000-09-000153-940, date de la décision : le 28 mai 1997).

Plus récemment, une commission d'enquête créée spécialement en vertu du Code ontarien des droits de la personne a déterminé que le recours à la méthode du rapport entre le loyer et le revenu, utilisé seul ou conjointement avec d'autres facteurs, donne lieu à de la discrimination fondée sur le sexe, la race, la nationalité, la réception de l'aide sociale, l'âge, l'état civil et la condition familiale et crée beaucoup de difficultés pour les groupes défavorisés. Après 60 jours d'audiences et de présentation de statistiques détaillées par des propriétaires, la commission a conclu qu'il n'y avait aucune preuve reliant le rapport entre le loyer et le revenu au risque de défaut de paiement (Kearney et al c. Bramalea Limited et al., [1998] 21 O.H.R.B.I.D., décision no 98-021.)

Malheureusement, les personnes à faible revenu qui essaient d'obtenir une hypothèque pour accéder à la propriété ou les familles monoparentales qui tentent de conserver une maison après une séparation doivent surmonter des obstacles similaires. De façon générale, les institutions financières n'accepteront pas d'examiner une demande de prêt hypothécaire si les versements mensuels (coefficient du service de la dette brute) du demandeur seraient supérieurs à 32 % de son revenu. Cette pratique répandue dans les institutions financières canadiennes découle, en partie, d'une politique de la SCHL qui consiste à refuser d'assurer toute personne dont les versements hypothécaires dépasseraient 32 % de ses revenus. Dans tous les cas où une assurance hypothécaire de la part de la SCHL s'avère nécessaire, la banque ne peut octroyer le prêt en raison des exigences de la Société.

Cette règle générale suppose que la personne ne peut pas payer l'hypothèque si son coefficient du service de la dette est élevé; pourtant, la majorité des foyers à faible revenu, particulièrement les mères célibataires et les jeunes familles, déboursent beaucoup plus que cela pour se loger, qu'il s'agisse d'un loyer ou d'une hypothèque. Malgré le fait que 57 % des familles monoparentales qui louent un logement au Canada consacrent plus de 30 % de leurs revenus au loyer, les institutions financières refusent de leur octroyer des hypothèques ­ ainsi qu'à d'autres foyers à faible revenu ­ si les versements dépassent 32 % de leurs revenus et ce, même si ces versements sont inférieurs au loyer que ces familles paient régulièrement chaque mois!

Il n'existe aucune preuve statistique à l'effet que les personnes qui consacrent plus de 32 % de leurs revenus à un loyer ou à une hypothèque affichent un taux de défaut de paiement supérieur aux autres. En fait, certaines statistiques en provenance des É.-U. suggèrent que les taux de défaut de paiement sur les hypothèques accordées à des personnes à faible revenu ne sont guère plus élevés que pour les autres personnes. (Pour plus de détails, voir la Section III ci-après).

Au Québec, un tribunal des droits de la personne a infirmé la décision d'une caisse populaire de refuser une hypothèque à une mère célibataire, prestataire de l'aide sociale (D'Aoust c. Vallières, 19 C.H.R.R. D/322.). Malgré les arguments de la caisse populaire à lÕeffet que sa décision était fondée sur des considérations financières reliées au niveau de revenu de la personne en question, le tribunal a déterminé que la protection contre la discrimination en raison de la «condition sociale» incluait la protection contre des suppositions arbitraires ou préjudiciables à propos de ceux qui bénéficient de l'aide sociale ou des personnes à faible revenu. Le tribunal a fait remarquer que les versements hypothécaires seraient bien moins élevés que le loyer que Mme D'Aoust payait à l'époque.

Malheureusement, puisque la Loi canadienne des droits de la personne ne prévoit aucune protection contre ce genre de discrimination, les banques et la SCHL ont pu, impunément, refuser des hypothèques à des personnes à faible revenu. Il en résulte que bon nombre de foyers qui économiseraient de l'argent en accédant à la propriété, ou des foyers en milieu rural qui n'ont pas d'option de location, n'ont pas accès aux logements les plus abordables et les plus appropriés pour eux. Les mères célibataires, en particulier, qui essaient de conserver une maison après s'être séparées de leur conjoint, sont souvent forcées de payer des taux d'intérêt exorbitants à des prêteurs privés, simplement parce que les banques refusent de considérer leurs demandes de prêt hypothécaire.

Aux États-Unis, l'imputabilité des institutions financières est régie par deux grandes lois fédérales : le Home Mortgage Disclosure Act (HMDA) et le Community Reinvestment Act (CRA) (pour une discussion détaillée sur ces lois, consulter le cinquième exposé de position de la CCRC, intitulé «Un système d'imputabilité pour les institutions financières du Canada : s'assurer qu'elles satisfont à des normes élevées» (décembre 1997).

En vertu de ces lois, les institutions financières ont investi plus d'un billion de dollars dans des programmes spéciaux de prêts, d'investissements et de services dans des quartiers et des collectivités habités en majorité par des personnes à revenu faible ou moyen ou par des minorités visibles. N'eût été les deux lois susmentionnées, ces investissements, dont la plupart (95 %) ont été effectués depuis 1992 ­ parce qu'avant cette date, le gouvernement américain consacrait peu de ressources à l'application de la législation ­ n'auraient pas eu lieu.

Aux termes du HMDA, la presque totalité des 10 000 banques, institutions financières et sociétés d'hypothèques américaines sont tenues de divulguer le nombre de demandes de prêt reçues, approuvées et rejetées, et de catégoriser ces renseignements par race, sexe, niveau de revenu et secteur de recensement.

De récents changements apportés au CRA, qui a été adopté en 1977, étendent les exigences de divulgation aux prêts consentis aux petites entreprises et aux petites fermes et à certains prêts aux consommateurs; ces amendements exigent également la divulgation du nombre de prêts et des investissements octroyés à des projets de développement communautaire. Plusieurs États ont adopté leurs propres lois en matière de divulgation ­ lois qui, dans certains cas, s'appliquent également à d'autres domaines. Fait à souligner, aucune de ces lois ne permet d'identifier le demandeur de prêt, et ce, afin de protéger la vie privée des emprunteurs.

Un des motifs invoqués pour justifier les dispositions relatives à la divulgation est la nécessité «d'aider les élus du gouvernement à répartir les investissements du secteur public de façon à attirer des investisseurs du secteur privé là où le besoin s'en fait sentir».

En vertu du CRA, les institutions financières doivent répondre aux besoins en crédit et en services des collectivités qu'elles desservent, sans toutefois s'exposer à des risques injustifiés. Les grandes institutions financières (aux termes du CRA, celles ayant des capitaux propres d'au moins 250 millions de dollars) peuvent choisir de présenter un plan stratégique ou de se soumettre à trois épreuves de rendement (prêts, investissements et services). Celles qui optent pour le plan stratégique doivent élaborer un programme comportant des objectifs annuels mesurables dans chacune des trois catégories de rendement.

Qu'elles choisissent le plan stratégique ou les épreuves de rendement annuelles, les institutions financières sont jugées, en partie, sur la façon dont elles répondent aux besoins des collectivités qu'elles desservent en ce qui a trait à leur développement économique. Selon le CRA, le développement économique des collectivités comprend les logements abordables, les services aux personnes à revenu faible ou moyen, le financement des PME et des petites fermes et la revitalisation des quartiers défavorisés. Le CRA permet également aux institutions financières ­ au lieu de fournir elles-mêmes les prêts, investissements ou services requis ­ de former des partenariats avec d'autres institutions de crédit ou de services financiers qui desservent des collectivités ou des groupes de gens particuliers.

Les organismes de réglementation examinent régulièrement le dossier des institutions financières au chapitre des prêts, des investissements et des services. Il est important de noter que la section qui décrit l'objet du CRA stipule expressément que les prêts et les investissements ne doivent pas être de nature à compromettre les activités de l'institution et que les organismes de réglementation doivent tenir compte de la taille et de la situation des institutions financières, des contraintes d'ordre juridique, de la conjoncture économique locale, et du rendement des autres institutions financières situées dans la même collectivité quand ils évaluent le rendement d'une institution à la lumière du CRA.

Lors d'une enquête réalisée en 1996 par la Banque fédérale de réserve de Kansas City (du Système fédéral de réserve) auprès de 600 institutions financières américaines, plus de 98 p. cent de ces dernières ont répondu que les prêts qu'elles avaient consentis conformément aux exigences du HMDA et du CRA s'étaient avérés profitables, et toutes celles qui ont essuyé des pertes sur ces prêts ont déclaré qu'elles étaient comparables à celles encourues avec les prêts traditionnels et que, de façon générale, le niveau de risque auquel elles s'exposaient avec ces prêts était raisonnable.

Une enquête publiée en janvier 1997 par la Banque centrale américaine révélait que les institutions financières américaines dont le pourcentage de prêts octroyés en vertu du CRA était supérieur à la moyenne s'avéraient habituellement plus rentables et n'avaient aucune difficulté à gérer les risques rattachés à ce genre de prêts. En outre, un rapport publié en août 1997 par le Bureau du Contrôleur général de la monnaie, un des organismes responsables de l'application du CRA et du HMDA, a dévoilé que malgré le taux légèrement plus élevé de défaut de paiement relié aux prêts hypothécaires accordés aux personnes à faible revenu en vertu du CRA, les institutions n'éprouvaient aucune difficulté à gérer ces prêts.

Une autre étude effectuée, cette fois-ci, sous la présidence de George Bush par le General Accounting Office, qui relève du gouvernement fédéral américain, a révélé que les dispositions du HMDA et du CRA satisfaisaient aux critères de réglementation minimaux et n'imposaient pas un surcroît de travail aux institutions financières des États-Unis.

L'obtention d'une mauvaise note aux épreuves du CRA peut entraîner un refus de participer à des projets d'expansion, qu'il s'agisse de l'ouverture de nouvelles succursales, d'une fusion ou d'une acquisition. Il est donc dans l'intérêt économique des banques de se conformer aux exigences stipulées par le CRA. Bien que les organismes fédéraux de réglementation n'ont que rarement refusé une demande d'expansion et ce, même aux institutions qui obtiennent une faible note, plusieurs observateurs sont d'avis que cette législation serait beaucoup plus efficace si elle était appliquée dans sa pleine mesure.

Une des plus importantes caractéristiques du CRA est le fait qu'il permet aux consommateurs de participer au processus d'examen réglementaire. Les organismes de réglementation fédéraux ont mis en place des mécanismes visant à favoriser le dialogue et la coopération entre les institutions financières et les groupes communautaires. Les deux parties peuvent conclure des ententes dont tiendront compte les organismes de réglementation quand ils évaluent le dossier de l'institution en ce qui a trait au réinvestissement communautaire.

Les ententes visent non seulement le logement, mais aussi les entreprises et le développement économique, les prêts aux consommateurs, les prêts agricoles, l'accroissement de la capacité de la collectivité, les services bancaires, les politiques relatives au personnel et la redevabilité à l'endroit des collectivités. La plupart des dispositions du CRA mentionnent des montants et des volumes précis quant aux prêts devant être accordés au logement et aux quartiers défavorisés. Les engagements visent habituellement un type précis de logement.

Depuis 1990, les ententes conclues entre des groupes communautaires et des institutions financières aux États-Unis et les engagements directs pris par les institutions financières ont permis d'injecter au moins 315 milliards de dollars dans des projets de logements abordables dans des collectivités habitées en majorité par des personnes à revenu moyen ou faible ou par des minorités. De ce montant, au moins 265 milliards ont été investis dans des quartiers défavorisés, notamment pour des projets de construction de maisons unifamiliales et des habitations multifamiliales. De surcroît, au moins 50 milliards de dollars ont été versés sous forme de prêts à des projets de développement communautaire reliés surtout à la construction de logements à prix abordable, ainsi qu'à des projets de développement économique et de construction d'installations communautaires telles, par exemple, des garderies.

Les mécanismes mis en place en vertu de ces ententes varient considérablement et dépendent en grande partie du caractère unique de chaque collectivité. En vertu de certaines ententes, le financement est acheminé ­ par l'entremise de fiducies immobilières pour le bénéfice de la collectivité et autres organismes de développement communautaire sans but lucratif ­ aux personnes à revenu moyen ou faible qui veulent accéder à la propriété. D'autres ententes assurent le financement de maisons préfabriquées ou même de maisons mobiles.

En plus d'une aide monétaire, les ententes ont également amené les institutions financières à assouplir leurs critères d'approbation des demandes de prêts ­ critères qui avaient autrefois été utilisés de manière discriminatoire pour refuser des prêts à des particuliers présentant une cote de solvabilité satisfaisante. Certaines ententes prévoient une réduction ou l'élimination des frais de clôture, des mises de fonds peu élevées, l'élimination des exigences relatives aux droits d'assurance hypothécaire et l'inclusion de l'«apport de compétences» dans la mise de fonds.

Dans un cas particulier, la First Chicago NBD a accepté de réexaminer toutes les demandes de prêt présentées par des personnes à revenu moyen ou faible, suite à quoi elle essaiera d'octroyer des prêts aux demandeurs dont la cote de crédit est «passable» et aiguillera les auteurs des demandes rejetées vers des programmes de conseils en matière d'accession à la propriété. En vertu d'une autre entente, annoncée le 10 août 1999, la Banque d'Amérique financera un programme de prêts hypothécaires de 3 milliards de dollars destiné à des emprunteurs à revenu moyen ou faible et qui n'exige aucune mise de fonds, aucun frais d'étude de dossier et aucun droit de clôture. Par le passé, en vertu d'autres ententes semblables, les critères relatifs à la situation professionnelle, aux sources de revenu, aux coefficients d'obligation et à l'évaluation de la propriété ont été assouplis afin de tenir compte des personnes à faible revenu. Certaines ententes ont permis de mettre en place des programmes de révision des demandes de prêts, de conseils en matière de crédit et d'examen par des observateurs externes, en vue de déceler les pratiques discriminatoires. En outre, au moins deux ententes exigaient que les prêteurs informent les organismes sans but lucratif de la disponibilité de propriétés dont l'hypothèque a été saisie ou offrent ces propriétés aux organismes en question.

(a) En quoi devrait consister une loi canadienne sur le réinvestissement communautaire (LRC)?

Bien que le secteur bancaire canadien diffère de celui des États-Unis du point de vue de la structure, une version adaptée du Community Reinvestment Act (CRA) américain pourrait aisément être implantée au Canada. Quelle que soit la structure de lÕindustrie, chaque succursale dessert une collectivité. Même les banques virtuelles définissent la collectivité qu'elles desservent. Une fois cette définition établie, les banques pourraient être tenues de se conformer aux dispositions relatives à la divulgation et de répondre aux besoins en crédit, en investissements et en services de ces collectivités.

Il est important de noter que les lois américaines n'ont pas réussi à dissuader ni la Banque de Montréal, ni la Banque Toronto-Dominion de faire l'acquisition d'institutions de dépôt aux États-Unis, et de se plier, par le fait même, aux lois de ce pays. La Banque Canadienne Impériale de Commerce (CIBC) a récemment déposé une demande de charte bancaire américaine. La Harris Bancorp de Chicago a été rachetée par la Banque de Montréal en 1984 et est devenue l'une de ses filiales les plus rentables. En 1994, Harris s'est engagée à réinvestir, sur une période de cinq ans, 305 millions de dollars dans la région de Chicago pour rectifier le dossier peu reluisant qu'elle affichait au chapitre des prêts et des services après un examen effectué conformément aux exigences relatives à la divulgation. Près de la moitié de ce montant a été allouée à des logements abordables.

Pour résumer les principaux éléments d'une LRC pour le Canada (pour plus de détails, consulter le cinquième exposé de position de la CCRC : «Un système d'imputabilité pour les institutions financières du Canada : s'assurer qu'elles satisfont à des normes élevées» (décembre 1997)), les banques et autres institutions financières devraient être tenues de :

• définir la communauté desservie par chaque succursale;
• colliger et divulguer, pour chaque succusursale/collectivité, le nombre de demandes de prêt présentées par des PME et des responsables de projets d'aménagement communautaire (en particulier ceux qui visent le logement) et de prêts hypothécaires, le nombre de demandes approuvées et rejetées dans chaque catégorie, les pertes sur prêts pour chaque catégorie, le nombre de prêts dont on a exigé le remboursement, les motifs des rejets et des demandes de remboursement (voir, à ce sujet, le troisième exposé de position de la CCRC : «Divulgation par les banques des statistiques des prêts aux entreprises : comment corriger les erreurs du système actuel»);
• ventiler tous les renseignements ci-dessus selon la taille, le type et l'emplacement de l'entreprise ou du projet d'aménagement communautaire, le lieu de résidence et le niveau de revenu des demandeurs de prêts hypothécaires (et, pour les PME, selon le sexe du propriétaire);
• en outre, en ce qui concerne les services offerts par l'institution financière, suivre et divulguer le nombre de plaintes et de poursuites logées contre chaque succursale et les mécanismes employés pour les résoudre, l'emplacement des succursales ouvertes et fermées, les résultats d'une vérification indépendante effectuée dans le but d'évaluer les services offerts aux personnes à faible revenu.

Les données recueillies pour chaque institution financière devraient être remises à Statistique Canada, qui les compilera dans des rapports en vue d'évaluer le rendement des institutions. Statistique Canada publierait, annuellement, les résultats obtenus par chaque banque, répartis par circonscription électorale, par province, par région et à l'échelle nationale, tout en respectant les lignes directrices qu'elle a émises pour protéger les renseignements personnels des emprunteurs.

Le gouvernement devrait, près avoir recueilli l'opinion des membres de la collectivité concernée, procéder à des évaluations régulières du rendement des institutions financières en fonction de l'octroi de prêts, des investissements et des services.

En outre, les banques devraient être autorisées à remplir une partie de leurs obligations par l'entremise de partenariats avec des institutions financières locales. Cela supposerait d'injecter des capitaux dans une institution implantée dans une collectivité donnée et de demander à cette institution de combler les besoins en crédits et en services de la collectivité en question.

La CCRC suggère d'appliquer les sanctions suivantes à toute institution qui reçoit une mauvaise note, que ce soit globalement ou à l'une de ses succursales. En premier lieu, les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et les administrations municipales, devraient être expressément autorisés à décider quel genre de transactions ils effectueront auprès d'une institution financière donnée, selon le rendement de cette dernière en vertu du système d'imputabilité décrit plus haut. En deuxième lieu, toute institution qui désire prendre de l'expansion à l'intérieur de son secteur d'activités (p. ex., une société de fiducie qui en acquiert une autre) ou à l'extérieur de celui-ci (p. ex., une banque qui veut acquérir une société de fiducie), le gouvernement de qui relève la transaction doit être habilité à interdire cette dernière si l'institution financière affiche un dossier global insatisfaisant.

Troisièmement, pour toute institution qui obtient une mauvaise note dans une collectivité quelconque, un cadre supérieur et un membre du conseil d'administration de l'institution en question devraient, après avoir émis des préavis d'au moins deux semaines, tenir une réunion publique dans la collectivité concernée. À cette réunion, les représentants de l'institution recueilleraient les commentaires oraux et écrits des membres de la collectivité au sujet du rendement de la succursale et dévoileraient les mesures que compte prendre l'institution pour améliorer son rendement à l'avenir.

Quatrièmement, le ministre des Finances devrait avoir le droit d'imposer les peines prévues dans la législation relative aux institutions financières s'il croit qu'une telle mesure est justifiée. Enfin, dans son budget de 1996, le gouvernement de l'Ontario a imposé aux banques à charte une surtaxe, accompagnée d'un crédit d'impôt pouvant être appliqué à la surtaxe par les banques qui démontrent qu'elles appuient les PME. Le gouvernement fédéral et les provinces devraient envisager d'adopter des lois semblables afin dÕinciter les institutions financières à maintenir un rendement global satisfaisant dans chaque province, non seulement au chapitre des services fournis aux PME, mais à tous les consommateurs.

(b) Incidence d'une LRC canadienne sur le financement de logements abordables

D'après les statistiques américaines citées plus haut, et compte tenu de la taille relative des secteurs bancaires canadien et américain et de la population canadienne, l'adoption d'une loi sur le réinvestissement communautaire au Canada entraînerait l'injection, au cours de la prochaine décennie, d'au moins 15 milliards de dollars dans le secteur du logement abordable, sous forme d'investissements dans des projets de construction et de prêts hypothécaires pour des personnes à faible revenu. Ceux qui oeuvrent dans ce secteur confirment qu'une loi canadienne semblable au CRA américain constituerait une étape importante dans la résolution de la crise de logements abordables.

Dans son rapport intitulé «Énoncé des choix possibles en vue de l'adoption d'une politique nationale en matière d'habitation : Appel à l'action», publié en juin 1999, la Fédération canadienne des municipalités écrit :

«Le Community Reinvestment Act permet, avec un grand succès, la canalisation d'importantes sommes de capital privé vers le logement abordable... L'expérience américaine laisse entendre que si de telles exigences étaient imposées au Canada, des produits standard de financement verraient le jour afin de mettre des fonds à la disposition de groupes communautaires oeuvrant dans le domaine de l'habitation.» (pp. 47-48).

Steve Pomeroy, un expert-conseil d'Ottawa spécialisé dans les politiques relatives au logement abordable, est d'avis que le CRA a joué un rôle clé aux États-Unis et, selon lui, bien que le contexte canadien soit différent, «une telle loi aurait des retombées positives au Canada».

Selon Greg Suttor, un analyste de politiques relatives au logement pour la Ville de Toronto, «Une loi semblable au CRA encouragerait les institutions financières à consacrer davantage de fonds au logement abordable. C'est une partie de la solution; alliée à des produits hypothécaires et d'assurance adéquats, ce serait une combinaison idéale.»

Dennis Carr est coordonnateur du développement pour la Centretown Citizens Ottawa Corporation, une société privée de logement sans but lucratif, axée sur la communauté, qui élabore et gère des projets de logements sans but lucratif depuis 25 ans. C'est la plus importante société en son genre au pays. Selon Carr, une loi sur le réinvestissement communautaire s'avérerait «très utile» en ce qui a trait à la résolution du problème de logements abordables au Canada. «Les banques ont une responsabilité déontologique ­ qu'elles ont d'ailleurs négligée ­ d'aider à construire des logements à prix abordable, de dire Carr». «Une loi allant dans le sens du CRA permettrait d'assouplir les critères de crédit applicables aux projets de construction de logements abordables.»

Dans son livre blanc sur les amendements aux lois régissant les institutions financières intitulé «La réforme du secteur des services financiers canadien», publié en juin 1999, le ministre fédéral des Finances Paul Martin a proposé plusieurs éléments dÕune loi sur le réinvestissement communautaire pour le Canada, mais ses propositions comportent d'importantes lacunes qui, si elles ne sont pas comblées, les gouvernements, les communautés et le public ne pourront pas obliger les banques et autres institutions financières à fournir un service adéquat à leurs clients, à répondre aux besoins en crédit des particuliers présentant une bonne cote de solvabilité, et à financer les entreprises et les projets d'aménagement de la communauté (surtout en ce qui a trait au logement abordable).

Plus précisément, M. Martin a proposé d'obliger les institutions financières sous réglementation fédérale à divulguer les éléments suivants en ce qui a trait aux services et au financement des projets de développement communautaire et de construction de logements abordables : les initiatives de financement des petites entreprises et les montants des prêts accordés à ces dernières, ventilés selon la taille des prêts et la région; des exemples de fonds versés à des administrations locales et à des organismes bénévoles pour des travaux communautaires; les placements ou les partenariats dans des programmes de micro-crédit; le lieu où des succursales ont été ouvertes et fermées; ainsi que les initiatives visant à améliorer l'accès aux services bancaires pour les particuliers à faible revenu, les personnes âgées et les personnes handicapées. On mettra sur pied un organisme gouvernemental chargé de veiller à ce que les institutions tiennent des consultations publiques avant de fermer des succursales et assurent un accès aux services bancaires.

Bien qu'il s'agisse là d'étapes importantes dans la responsabilisation des banques et autres institutitons financières canadiennes, ces propositions n'exigent pas la divulgation de statistiques détaillées en ce qui concerne l'octroi de prêts, les investissements et les services offerts dans chaque collectivité. Elles ne prévoient pas non plus la mise en place d'un système d'examen et d'évaluation des institutions, ni de sanctions ou d'amendes pour les institutions contrevenantes. Par conséquent, les banques et autres institutions financières pourront continuer ­ sans être redevables à quiconque et sans encourir de sanctions ­ de refuser des prêts à des particuliers ayant une bonne cote de solvabilité, à des PME et à des projets communautaires méritoires; d'offrir des services médiocres et discriminatoires et de priver, sans motif valable, des collectivités entières de services bancaires et ce, à l'échelle du pays.

Tel que décrit à la section III ci-dessus, le Community Reinvestment Act (CRA) américain exige la divulgation détaillée des statistiques des institutions financières en ce qui a trait aux prêts, aux investissements et aux services, et prévoit l'examen et la cotation, par des organismes de réglementation, du dossier de chaque institution financière à ces chapitres. Celles qui obtiennent une mauvaise note doivent prendre des mesures correctives, sous peine de se voir imposer d'importantes sanctions. Bien qu'elles pourraient être plus rigoureuses, ces lois ont poussé les institutions financières à faire des investissements ciblés de plus d'un billion de dollars, dont une bonne partie a été consacrée au logement abordable.

Pour résoudre la crise de logements abordables au Canada, combler les lacunes des changements proposés par Paul Martin relativement aux lois qui régissent les institutions financières (voir l'énoncé de politique rendu public en juin 1999) et, par le fait même, engager les institutions financières à aider à résoudre cette crise et à faire leur part afin que tous les Canadiens aient accès à des logements adéquats et ne se voient pas refuser arbitrairement l'accès au crédit dont ils ont besoin, la CCRC fait les recommandations suivantes (pour plus de détails, voir les exposés de position de la CCRC, nos 1 à 8, tous disponibles sur le site Web de la Coalition à http://www.cancrc.org) :

1. Tous les paliers de gouvernement devraient consacrer des fonds au logement abordable et adopter dÕautres mesures pour combler les lacunes qui compromettent actuellement le développement de nouveaux logements abordables et la rénovation des logements abordables déjà existants.

2. Comme le stipulent le Community Reinvestment Act (CRA) et le Home Mortgage Disclosure Act (HMDA) américains, et tel qu'il en est question dans les sections IV(a) et V ci-dessus, les banques et autres institutions financières devraient être tenues de suivre et de divulguer le nombre de demandes de prêts déposées par des entreprises, des responsables de projets communautaires (surtout dans le domaine du logement abordable) et des personnes qui cherchent à obtenir un prêt hypothécaire, ainsi que des données indiquant, pour chaque succursale et chaque collectivité desservie, si elles répondent à cette demande et offrent un niveau de service adéquat à tous les consommateurs (Paul Martin propose que ces renseignements soient divulgués sur une base régionale et nationale seulement et pour une gamme d'activités trop restreinte) (pour plus de détails, consulter le cinquième exposé de position de la CCRC intitulé : «Un système d'imputabilité pour les institutions financières du Canada : s'assurer qu'elles satisfont à des normes élevées» (décembre 1997)).

3. En ce qui a trait à la divulgation des renseignements, les gouvernements provinciaux devraient obliger les institutions financières sous réglementation provinciale à se plier à des exigences semblables à celles décrites à la recommandation no 1 ci-haut.

4. Tel que le prescrit le CRA américain et tel qu'il en est question dans les sections IV(b) et V ci-haut, les gouvernements canadiens devraient évaluer le rendement des institutions financières en matière d'octroi de prêts, d'investissements et de services aux particuliers, aux entreprises et aux collectivités, et imposer des amendes à celles qui affichent un dossier médiocre (y compris, entre autres choses, le rejet de tout projet de fusion ou d'acquisition et le refus d'octroyer des marchés publics aux institutions contrevenantes) (pour plus de détails, consulter le cinquième exposé de position de la CCRC intitulé : «Un système d'imputabilité pour les institutions financières du Canada : s'assurer qu'elles satisfont à des normes élevées» (décembre 1997)).

5. Le gouvernement fédéral devrait frapper d'un moratoire les projets de fusion et d'acquisition (y compris l'achat de Canada Trust par la Banque TD), et empêcher les banques d'étendre leurs pouvoirs, et ce, jusqu'à ce que les lois touchant l'implantation des banques étrangères et des nouvelles banques nationales n'aient été en place depuis deux ans et qu'une loi semblable au CRA américain n'ait été adoptée au Canada (ce délai est nécessaire pour déterminer si la venue des nouvelles banques contribuera à accroître la concurrence et si les grandes banques canadiennes servent tous les Canadiens adéquatement et équitablement, y compris en ce qui a trait au financement de logements abordables) (pour plus de détails, voir le sixième exposé de position de la CCRC : «Non au pouvoir sans imputabilité : améliorer les banques canadiennes avant de les laisser croître» (mai 1998), ainsi que le rapport de la CCRC intitulé : «Le discours des banques ou la réalité des consommateurs : questions-clés au sujet de l'examen, par le Bureau de la concurrence, des fusions bancaires proposées» (novembre 1998)).

6. Le gouvernement fédéral devrait mener, à l'échelle nationale, une étude sur l'impact du coefficient du service de la dette sur l'accès aux hypothèques par les personnes à faible revenu, en particulier les femmes et les familles avec enfants à charge. Si l'étude révèle que ce motif donne lieu à de la discrimination à l'endroit des demandeurs à faible revenu et d'autres groupes, les banques et autres institutions financières devraient être tenues d'adopter des méthodes non discriminatoires pour déterminer la solvabilité.

En outre, pour combler les autres lacunes contenues dans les changements proposés par le ministre des Finances Paul Martin relativement aux lois qui régissent les institutions financières (voir l'énoncé de politique publié par le ministère des Finances en juin 1999) et s'assurer ainsi que les institutions financières répondent aux besoins en crédit et en services des particuliers, des entreprises et des collectivités à travers le pays, la CCRC fait les recommandations suivantes :

7. En plus de créer, comme le propose Paul Martin, un ombudsman des services financiers désigné par le gouvernement et une agence des consommateurs de produits et services financiers de compétence gouvernementale, et de veiller à ce que ces deux instances servent les consommateurs et appliquent les lois sur le réinvestissement communautaire, le gouvernement fédéral devrait également faciliter la création d'une organisation de consommateurs de produits et services financiers, dirigée et financée par les consommateurs, en obligeant les banques sous réglementation fédérale, les sociétés de fiducie et les compagnies d'assurance de personnes à joindre à leurs envois postaux, un prospectus invitant leurs clients à devenir membres de ladite organisation (pour plus de détails, voir le quatrième exposé de position de la CCRC : «Une organisation de consommateurs de produits et services financiers équilibrerait le marché des produits et services financiers» (décembre 1997)).

8. En plus d'exiger la publication d'un préavis d'au moins quatre mois avant la fermeture de toute institution de dépôt, et d'au moins six mois pour une succursale en région rurale, le gouvernement fédéral devrait obliger l'institution concernée à accorder un droit de regard public sur toute fermeture de succursale proposée, et à divulguer des statistiques sur ses profits, ses pertes et ses revenus nets pour les quelques années précédant la date prévue de la fermeture, afin que l'on puisse évaluer le bien-fondé de cette dernière (pour plus de détails, consulter le deuxième exposé de position de la CCRC : «Accès aux services bancaires de base : garantir le droit à ces services essentiels» (octobre 1997)).

9. En plus d'enchâsser, dans la loi, le droit d'ouvrir un compte à prix modique et d'encaisser les chèques du gouvernement sur présentation de pièces d'identité de base (tel que proposé dans l'énoncé de politique de Paul Martin), les gouvernements fédéral et provinciaux devraient, comme c'est le cas aux É.-U., obliger toutes les institutions financières à débloquer les fonds déposés sous forme de chèques dès que ces derniers sont compensés par le système de paiements canadien (en quelques jours, dans la plupart des cas) (pour plus de détails, consulter le deuxième exposé de position de la CCRC : «Accès aux services bancaires de base : garantir le droit à ces services essentiels» (octobre 1997), et le rapport d'enquête intitulé «Accès interdit : l'échec des mesures volontaires en ce qui concerne l'amélioration des services bancaires» (juin 1999)).

10. Les gouvernements fédéral et provinciaux devraient, dans leurs codes sur les droits de la personne, interdire l'invocation de la condition sociale comme motif de discrimination et y enchâsser des droits sociaux et économiques, dont le droit à des logements adéquats, conformément aux engagements pris par le Canada en vertu des lois internationales sur les droits de la personne. Ces amendements aux codes régissant les droits de la personne permettront de s'assurer que les institutions financières n'usent pas de discrimination à l'endroit des personnes à faible revenu en matière de prêts, d'investissements et de services; on pourrait également évaluer le dossier des banques et autres institutions financières à la lumière des nouveaux codes et obliger les institutions contrevenantes à prendre des mesures correctrices.

En plus des mesures énoncées dans le document rendu public par Paul Martin en juin 1999, toutes les mesures susmentionnées sont essentielles si l'on veut s'assurer que les gouvernements prennent les moyens nécessaires pour résoudre la crise de logements abordables au Canada et que les institutions financières fassent leur part pour aider à résoudre la crise et servent tous les Canadiens de façon adéquate et équitable.